Накануне очередного обнародования деклараций и
сведений о доходах и имуществе тема контроля за расходами российских чиновников
оживит политическую реальность в стране не меньше, чем дискуссия о политической
реформе.
В ближайшее время начнется обсуждение
предложенного президентом Дмитрием Медведевым национального плана
противодействия коррупции на 2012-2013 годы, один из ключевых пунктов которого
– введение контроля за расходами госслужащих.
Поскольку реализовывать этот документ на
практике придется Владимиру Путину, то политики и эксперты пока что говорят не
о нюансах самого плана, а о его перспективах после инаугурации избранного
президента.
Кремль,
Госдума, далее – везде
Вся минувшая неделя прошла под знаком антикоррупционных
мероприятий. 13 марта – Дмитрий Медведев провел заседание Совета по
противодействию коррупции. 14 марта – глава комитета Госдумы по безопасности и
противодействию коррупции Ирина Яровая предложила ужесточить ответственность за
злоупотребления и коррупционное поведение в сфере оборонно-промышленного
комплекса (речь идет о поправках в статьи 204 и 290 УК РФ). 16 марта – депутаты
Госдумы создали комиссию по контролю за доходами, имуществом и имущественными
обязательствами депутатов и членов их семей.
Это далеко не полный список антикоррупционных
инициатив последних дней. Стоить заметить, что глава президентской
администрации Сергей Иванов заявил, что президентский план противодействия
коррупции на 2012-2013 годы только начинает обсуждаться. Так что эта тема,
вероятно, еще не одну неделю будет присутствовать в информационном поле.
Впору задать вопрос: что стоит за такой активностью? Одни
эксперты говорят, что это очередная кампания сверху, призванная, к примеру,
"информационно прикрыть" активность оппозиции. Другие убеждены, что
это еще один шаг по "воспитанию" российского чиновничества.
Есть и еще одна версия: это попытка власти
"под прикрытием" антикоррупционных мер отсечь от будущего
правительства неугодных назначенцев. Рискнем утверждать, что какими бы мотивами
ни руководствовалась наша власть – очередной комплекс антикоррупционных мер
может сыграть роль еще одной "прививки от мздоимства" для российского
чиновничества. Здесь важны не столько мотивы, сколько последствия.
И тайное
станет явным
С 2010 года российские чиновники декларируют
свои доходы, передавая эти данные кадровикам по месту работы. В сумме эти
декларации постепенно превращаются во всероссийскую базу данных доходов
госслужащих. Почти все они публикуются на сайтах органов власти и министерств и
ведомств.
Среди них попадаются забавные документы, из
которых следует, что сам чиновник гол как сокол, но вот его супруга (а в
некоторых случаях супруг) владеют бизнесом, шикарными квартирами, мощными и
дорогими машинами и т.д. Тем не менее, подача этих деклараций стала работающей
нормой и уже никому не приходит в голову ставить под сомнение сложившуюся
практику.
"Нигде в мире не существует отдельного
декларирования доходов, декларирования имущества и декларирования расходов, –
считает директор российского отделения Transparency International
Елена Панфилова, – Надо понимать, что на Западе каждая последующая декларация
доходов и имущества является по сути декларацией расходов, так как в ней
отражается появление новой машины, квартиры, увеличение банковского счета и так
далее".
9 декабря 2003 года в Мексике была открыта для
подписания Конвенция ООН против коррупции. Россия, в числе первых подписавшая
Конвенцию (в тот же день), ратифицировала ее в 2006 году (третьей среди стран).
Но Россия не ратифицировала 20-ю статью Конвенции
("Незаконное обогащение"). "При условии соблюдения своей
конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое
государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и
других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно
наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, то
есть значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее
его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать" –
вот и вся статья 20.
Ее отсутствие в российском правовом поле все
эти годы было удобным и для чиновников, и для оппозиции. Первые говорили, что
статья посягает на "презумпцию невиновности", которая гарантируется
Конституцией страны. Вторые утверждали, что власть, тем самым, прикрывает свои
"темные делишки", а борьбу с коррупцией называли
"имитацией".
Вводя контроль не только за доходами, но за расходами, Россия
делает серьезный шаг в противостоянии коррупции. Одновременно подразумевается и
высокий уровень общественного контроля за тратами чиновников. То есть все
тайное становится не просто явным, но и объектом пристального внимания со
стороны общества.
Пока сложно оценить, когда эта норма станет
работающей. Видимо, должна сложиться некая правоприменительная практика, как
это было в случае декларирования доходов.
"Предыдущий план антикоррупционных мер
действовал в течение 2010-2011 годов и позволил нам сформировать
законодательные и организационные основы для того, чтобы бороться с коррупцией
на принципиально другом уровне", – сказал Дмитрий Медведев на заседании
Совета по борьбе с коррупцией. Он высказался и за усиление "элемента
публичного контроля".
Эксперты и политики говорят о
"серьезности намерений власти в сфере борьбы с коррупцией". "Мы
видим, что борьба с коррупцией является системной задачей, которая решается
поэтапно. В России уже достигнуты значительные успехи в данной сфере. Прежде
всего, сформировано понимание неприемлемости коррупции как в обществе, так и
среди государственных и муниципальных служащих", – уверен член Комитета
Госдумы по безопасности и противодействию коррупции Анатолий Выборный.
Но такой оптимизм разделяют не все. Скептики
говорят, что после инаугурации Владимира Путина отношение к проблемам коррупции
вернется на "домедведевский уровень". Рискнем утверждать, что
"пересменок" тандема не повлияет на реализацию плана по борьбе с
коррупцией. Для этого есть несколько оснований.
Во-первых, есть колоссальный запрос
"снизу" на честность (этот запрос не сводится только в требованию "честных
выборов", он шире по своей тематике). Власть не может (и не сможет)
игнорировать этот запрос.
Во-вторых, для самой власти тема борьбы с
мздоимством удобна, а реализуемые в этом направлении меры никак не посягают на
ее управленческие возможности (скажем, в отличие от возвращения к институту
выборности губернаторов). Отказ от этой тематики вряд ли сыграет на повышение
рейтинга избранного президента.
Наконец, в-третьих, помимо запроса в обществе
и активности власти, работать на антикоррупционном направлении готовы оппозиция
и институты гражданского общества. Опыт блогера Алексея Навального говорит о
том, что это как раз та поляна, на которой легко сделать имя и приобрести
политический капитал.
Почему
Сингапур эффективнее Китая
Если предельно упростить картину, то в мире мы
наблюдаем два подхода к борьбе с коррупцией – карательный и институциональный. Первый
наглядно демонстрирует Китай. Второй – Сингапур.
В Китае очень жесткое антикоррупционное
законодательство: за взятку или хищение предусмотрена высшая мера наказания. Чуть
ли не раз в неделю информационные агентства сообщают о смертной казни мэра
города или высокопоставленного чиновника. С 2000 года в КНР были расстреляны за
коррупцию около 10 тысяч чиновников, то есть в среднем три в день. Но вот
парадокс: в Китае был и остается один из самых высоких уровней коррупции. Карательный
метод как минимум неэффективен.
Что касается Сингапура, то к моменту обретения
независимости в 1965 году эта страна оказалась в ситуации отчасти схожей с той,
что царила в постсоветской России – крах экономики, беззаконие, злоупотребления
чиновников, повальное казнокрадство. Новый премьер-министр Ли Куан Ю предложил
свой комплекс антикоррупционных мер. Действия чиновников были регламентированы,
бюрократические процедуры упрощены, был обеспечен строгий надзор за соблюдением
высоких этических стандартов.
Органом, воплотившим эти меры в жизнь и
сохранившим свои полномочия и сегодня, стало специализированное Бюро по
расследованию случаев коррупции. Граждане могли обращаться в Бюро с жалобами на
действия госслужащих любого уровня.
Одновременно с этим было ужесточены меры
уголовного наказания за коррупционные действия, повышена независимость судебной
системы, резко поднята зарплата судей и чиновников (сегодня зарплаты
сингапурских чиновников одни из самых высоких в мире).
В свое время Гонконг пошел по сингапурскому
пути. Коррупция госсектора в Гонконге была 94%, а стала 2-3%. В индексе
восприятия коррупции Transparency International
за 2011 год Гонконг занимает 12-е место. Сингапур – пятое.
Россия – 143-е (из 182-х возможных). Соседи
России по рейтингу – Азербайджан, Белоруссия, Коморские острова, Мавритания,
Нигерия, Восточный Тимор, Того и Уганда. Для сравнения: Индия занимает в списке
95-ю строчку, Китай – 75-ю.
Но было бы неправильно заниматься только
самобичеванием. В 2010-м Россия в том же рейтинге заняла 154 место (из 178
возможных). Один год – но ситуация чуть-чуть изменилась.
Мы выбрали институциональный, а не карательный путь борьбы с
коррупцией. Он не принесет сиюминутного результата и требует большой
каждодневной работы не только по изменению законодательства, но и по
формированию принципиально иных моральных критериев (а, как известно, на их
формирование уходят годы, если не десятилетия).
Но этот путь придется пройти. Если, конечно,
мы не хотим навсегда оставаться на уровне Мавритании и Уганды.
